Oblicza proporcjonalności
Artykuł 96 ust. 2 Konstytucji RP mówi, że „Wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne oraz odbywają się w głosowaniu tajnym”. Proponuję przyjrzeć się teraz bliżej pojęciu proporcjonalności. Według Słownika Wyrazów Obcych PWN proporcjonalny oznacza: „mający, wyrażający określony stosunek części do całości, do jakiejś wielkości” (1974: 606). Natomiast proporcjonalny system wyborczy według definicji słownikowej to taki, „w którym głosowanie odbywa się na podstawie list, zgłaszanych przez poszczególne partie lub bloki międzypartyjne, przy czym uczestniczące w wyborach partie otrzymują liczbę mandatów w parlamencie, w zasadzie odpowiednią do liczby złożonych na nie głosów w wyborach” (Słownik Wyrazów Obcych PWN 1974: 606).
W polskim systemie prawnym ani Konstytucja, ani akty niższej rangi nie definiują, jakie warunki musi spełniać ordynacja wyborcza, aby wybory były proporcjonalne. Każda z proporcjonalnych ordynacji wyborczych daje odmienny rozkład mandatów przy takich samych wynikach głosowania. Jak więc rozumieć pojęcie proporcjonalności?

1. Stosunek procentowy oddanych głosów do zdobytych mandatów
Wydaje się, że właśnie takie rozumienie zasady proporcjonalności było najbliższe ustawodawcy. Miała ona oznaczać w miarę możliwości wierne odzwierciedlenie wyników głosowania w ciałach przedstawicielskich. Pełna proporcjonalność jest w tym przypadku niemożliwa, gdyż ilość zdobytych mandatów musi być liczbą naturalną (nie można zdobyć 4,79 mandatu), zresztą aptekarska dokładność nie wydaje się niezbędna w kontekście ordynacji wyborczej. Jednakże przy zastosowaniu różnych modeli ordynacji proporcjonalnych ostateczne wyniki wyborów znacznie się różnią. Ordynacja proporcjonalna nie gwarantuje proporcjonalności, jest ona zawsze „nadproporcjonalna” – w jednych systemach dla dużych ugrupowań, w innych dla małych i średnich. Jak „nieproporcjonalne” mogą być proporcjonalne ordynacje wyborcze najlepiej obrazują wyniki wyborów parlamentarnych z 19 września 1993 roku.

Tabela 1. Wyniki wyborów parlamentarnych z 19 września 1993 roku



Źródło: obliczenia własne autora na podstawie danych Państwowej Komisji Wyborczej zamieszczonych w: Antoszewski, Herbut 1997: 500.

Analiza tabeli wskazuje wyraźnie, że stosunek vote-seat z pewnością nie jest proporcjonalny. SLD, choć otrzymał tylko 20,41 proc. głosów uzyskał 37,17 proc mandatów. BBWR, który uzyskał dokładnie 3,77 razy mniej głosów niż SLD dostał ponad dziesięciokrotnie mniej mandatów.

2. Głosy niezbędne do uzyskania jednego mandatu.
W tym przypadku trzeba przeanalizować, ile średnio głosów „kosztowało” dane ugrupowanie zdobycie mandatu. Można to zrobić poprzez podzielenie wszystkich głosów oddanych na partię lub komitet wyborczy przez liczbę uzyskanych prze nią mandatów.

Tabela 2. Przeciętny koszt uzyskania mandatu



Źródło: obliczenia własne autora na podstawie danych Państwowej Komisji Wyborczej za: Antoszewski, Herbut 1997: 500.

Przy takim rozumieniu proporcjonalności wyniki są jeszcze bardziej nieproporcjonalne. PSL, aby zdobyć jeden mandat w wyborach z 1993 roku potrzebował niewiele ponad 16 tys. głosów, natomiast w przypadku BBWR było to ponad 46,5 tysiąca. Jeszcze bardziej deformowały ideę proporcjonalności wyniki wyborów z 1997 roku. Ponieważ przedstawienie analogicznego zestawienia wydaje się zbędne, powiem tylko, że w przypadku AWS koszt uzyskania mandatu wyniósł ok. 28 tys. głosów zaś w przypadku ROP było to ok. 120 tysięcy.

3. Proporcjonalność terytorialna
Tę można rozumieć w taki sposób, że w zależności od liczby mieszkańców dane terytorium wybiera proporcjonalnie odpowiednią liczbę posłów. W zasadzie wydaje się, że ten warunek proporcjonalności jest w Polsce spełniony, gdyż okręgi wyborcze są w zaokrągleniu wielokrotnością 64 tys. uprawnionych do głosowania. Czyli w dziesięciomandatowym okręgu wyborczym uprawnionych jest 640 tysięcy wyborców, w jedenastomandatowym 704 tysiące itd. Tymczasem jak zauważa Jarosław Flis „Są w Polsce obszary, które są de facto wyłączone z rywalizacji parlamentarnej, które nie są w stanie wprowadzić swego reprezentanta do Sejmu. Obszar pomiędzy Szczecinem, Gorzowem, Piłą, Słupskiem, Bydgoszczą i Gdańskiem oraz dawne województwa radomskie, zielonogórskie i gorzowskie to świat, w którym żaden poseł nie został wybrany z miasta innego niż miasto senatorskie” (Flis 1999: 18). Także więc w tym aspekcie ordynacja proporcjonalna jest sprzeczna ze swoją ideologiczną podbudową. Co więcej, w takim rozumieniu proporcjonalności znacznie bardziej wymóg ten spełniałaby ordynacja większościowa w wariancie JOW. Przy jej zastosowaniu, każdy z 460 okręgów wyborczych miałby swojego przedstawiciela.
.
4. Średnia ilość uzyskanych głosów a średni czas uczestniczenia w rządzie
Szokujące w pewnej mierze opracowanie przedstawił Michael Pinto-Duschinsky (1999: 44). Zbadał on proporcje między: średnim poparciem danego ugrupowania a okresem jego rządzenia lub współrządzenia i procentem stanowisk ministerialnych w tym samym okresie. Sądzę, że to opracowanie warte jest krótkiego omówienia.

Tabela 3. Proporcjonalność w okresie urzędowania rządów w wyborach proporcjonalnych



Wyniki na pierwszy rzut oka, jak stwierdziłby Robert Putnam, „biją w oczy”. FDP, która w ciągu czterdziestu prawie lat otrzymywała średnio w wyborach nieco ponad 9% głosów, współtworzyła rząd przez prawie 86% tego okresu. Miała też zbliżoną liczbę objętych w tym okresie stanowisk co SDP, mimo ze średnio otrzymywała ponad czterokrotnie mniej głosów. We Włoszech zaś Partia Komunistyczna, choć otrzymywała średnio prawie 25% głosów, to urzędowała zaledwie przez 1,7% tego okresu. Analogicznego zestawienia w przypadku polskich partii politycznych nie przedstawiam – nasza scena polityczna dopiero się krystalizuje, partie - szczególnie po prawej stronie – łączą się, dzielą, trudno byłoby więc uznać, ile czasu rządziły poszczególne ugrupowania, np. AWS - czy wliczać do tego okresu rządy ugrupowań wchodzących w skład Akcji w okresie przed 1997 rokiem, czy też nie. Te uwarunkowania strukturalne powodują, iż przedstawienie takiego zestawienia dla polskich partii politycznych nie ma większego sensu.

Obowiązująca w Polsce od roku 1989 proporcjonalna ordynacja wyborcza nie spełnia żadnego (z wyjątkiem punktu czwartego, którego nie analizuję) z nakreślonych powyżej zasad proporcjonalności. Nie wiadomo też, które z nich powinny być spełnione, by ordynację wyborczą można uznać za zgodną z Konstytucją. Ponieważ, jak już wspomniałem, próżno szukać definicji proporcjonalności w jakimkolwiek akcie prawnym, przydatna wydaje się próba interpretacji tego pojęcia w podręczniku prawa konstytucyjnego. „...Zaproponowano wiele wariantów (ordynacji proporcjonalnych – przyp. MS). Cechą ich wszystkich jest dążenie do zapewnienia podziału mandatów wyborczych pomiędzy poszczególne ugrupowania, komitety wyborcze itp., które wystawiły listy wyborcze, proporcjonalnie do liczby głosów oddanych na nie w wyborach. Uzasadnia się to tym, że skoro lud rządzi wybierając większością głosów przedstawicieli, to ich poglądy powinny odzwierciedlać rozkład opinii wśród wyborców. Każdy powinien mieć więc równy wpływ na stanowisko wyrażane przez parlamentarzystów.” (Banaszak 1999). Jeżeli przyjąć interpretację Banaszaka za trafną, wówczas powinno się uznać ordynację wyborczą za niezgodną z Konstytucją. Trudno bowiem nazwać proporcjonalnym system, w którym ugrupowanie zdobywa niecałe 20,5 proc. głosów, zaś mandatów uzyskuje 37 proc. (SLD-1993). Podobnie uważa inny specjalista z zakresu prawa konstytucyjnego Stanisław Krukowski, który dodatkowo wskazuje, że główną przyczyną nieproporcjonalności w wyborach z roku 1993 była ilość progów wyborczych: „Prawdą jest, że tzw. próg zaporowy to nie polski pomysł, jest on znany na przykład w RFN, na Węgrzech, ale wprowadzenie aż trzech progów (5, 7 i 8 proc. ) to swoisty rekord. Zwłaszcza siedmioprocentowy próg odnośnie do podziału mandatów z list ogólnopolskich zwiększył nadreprezentację SLD, PSL, UD i UP, a dał zaniżony wynik KPN i BBWR. No cóż, stało się, taką ordynację przyjęto. W moim przekonaniu jest ona sprzeczna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, ale czy któryś z podmiotów uprawnionych zechce zaskarżyć ową ordynację do Trybunału Konstytucyjnego? (Krukowski 1993).

5. Miara dysproporcjonalności – Indeks Gallaghera
Wskazałem już wcześniej, iż proporcjonalne odzwierciedlenie wyników głosowania w ciele przedstawicielskim jest niemożliwe. Jednakże pewne ordynacje są proporcjonalne bardziej, a inne mniej. Klasyk badań nad demokracją Arend Lijphart (2000: 60) wskazuje, że jedną z najlepszych metod stosowanych przez politologów jest Indeks Gallaghera, zwany także LSq (least-square index). Indeks ten można obliczyć w sposób następujący: różnica pomiędzy procentem uzyskanych głosów i procentem miejsc w parlamencie jest podnoszona do kwadratu dla każdego ugrupowania i następnie sumowana. Tak otrzymany wynik dzieli się przez dwa, a następnie wyciąga z niego pierwiastek. Uzyskana liczba jest miarą dysproporcjonalności mierzoną według Indeksu Gallaghera. W postaci wzoru matematycznego można to zapisać w sposób następujący:
LSq = √[1/2 Σ (Vi – Si)2]
gdzie: Vi to procent uzyskanych przez dane ugrupowanie głosów, zaś Si jest procentowym wskaźnikiem obecności parlamentarnej. (2 - oznacza podniesienie do kwadrat; Redakcja)
Jeżeli wybory byłyby idealnie proporcjonalne wówczas indeks Gallaghera wynosiłby 0. Im wyższą wartość przyjmuje ten indeks, tym większa jest skala dysproporcjonalności przy przeliczaniu głosów na mandaty. W Polsce indeks ten wyniósł 15,79 dla wyborów z roku 1993, 9,8 dla roku 1997 oraz 5,94 dla ostatnich wyborów z roku 2001. Jest to jednak w każdym przypadku większa dysproporcjonalność niż np. w Stanach Zjednoczonych, które stosują ordynację większościową w wariancie JOW - tam indeks Gallaghera wyniósł 5,43 (zob. Farrell 2001: 157)
David M. Farrell wskazał na zależności między wyborem formuły wyborczej oraz wielkością okręgów wyborczych, a średnim poziomem dysproporcjonalności. Spróbuję przyjrzeć im się bliżej.

Tabela 4. Zależności między formułą wyborczą a proporcjonalnością



Źródło: Farrell 2001: 161

Tak więc najbliższa idei proporcjonalności jest formuła wyborcza Hare’a. W Polsce zastosowano ją w 1991 roku – jej efektem była obecność w Sejmie przedstawicieli ponad 20 ugrupowań i słabe, targane wstrząsami rządy koalicyjne. Ale, co ciekawsze, średni wskaźnik dysproporcjonalności dla formuły d’Hondta wyniósł 4,96, natomiast w naszym kraju w roku 1993 osiągnął 15,79, co sytuowałoby go w okolicach najbardziej nieproporcjonalnego systemu absolutnej większości. Innym elementem różnicującym poziom dysproporcjonalności jest wielkość okręgów wyborczych.

Tabela 5. Zależności między wielkością okręgów wyborczych a proporcjonalnością



Źródło: Farrell 2001: 161

Okazuje się, że najbardziej nieproporcjonalne są wybory przeprowadzone przy zastosowaniu okręgów jednomandatowych, natomiast w bardzo niewielkim stopniu wynik wyborów jest zniekształcony, w sytuacji, gdy cały kraj jest jednym wielkim okręgiem wyborczym. Z przyczyn oczywistych – gdy okręg liczy 460 mandatów, wówczas skala deformacji musi być znikoma.
Ponieważ, jak zauważyłem, żadna formuła wyborcza oraz żaden okręg wyborczy nie są w stanie zapewnić proporcjonalności, wówczas nasuwa się pytanie o celowość wpisania takiego rozwiązania do Konstytucji. Bowiem niezależnie od formuły wyborczej i wielkości okręgu wyborczego, wybory z definicji nigdy nie będą proporcjonalne, gdyż być nie mogą – ilość zdobytych mandatów musi być liczbą całkowitą. Wydaje się, że podstawowym celem wpisania „proporcjonalności” do Konstytucji było, w intencji ustawodawcy, ustanowienie ordynacji proporcjonalnej trwałą instytucją polskiego prawa wyborczego. Powstaje pytanie: czy partie polityczne jako grupy interesu, które wytworzyły się i zinstytucjonalizowały na bazie tej instytucji zechcą reguły gry politycznej zmienić? Przecież jeżeli są one dla partii politycznych korzystne, to nie mają one żadnego interesu w ich zmianie. System list partyjnych przyznaje w zasadzie monopol zgłaszania kandydatów partiom politycznym. Ta zasada jest wzmocniona dodatkowo progami wyborczymi: do Sejmu nie dostanie się nawet największy bezpartyjny autorytet lokalny z powodu nieprzekroczenia pięcioprocentowego progu wyborczego.
Marek Dobrowolski uważa jednak, że wpisanie do Konstytucji zapisu o proporcjonalności wyborów nie przesądza o kształcie ordynacji wyborczej. „[M]oże powstawać niejasność, co właściwie gwarantuje konstytucyjna zasada proporcjonalności. W moim przekonaniu Konstytucja RP gwarantuje samą zasadę (cel) adekwatnego podziału mandatów, a nie metodę zapewniającą taki podział. Każda metoda, przeprowadzania wyborów będzie więc proporcjonalna, jeśli tylko zapewnia reprezentację polityczną znaczącym grupom wyborców” (Dobrowolski 2001: 25).

6. Proporcjonalność a pojęcie reprezentacji politycznej

Tak więc w kontekście proporcjonalności mówi się także o „proporcjonalnej reprezentacji”. Zatrzymam się bliżej przy tym pojęciu. Reprezentacja to „grupa osób, instytucja występująca w imieniu kogoś lub czegoś, reprezentująca czyjeś interesy” (Słownik Wyrazów Obcych PWN 1974: 644). Innym określeniem terminu reprezentacja może być także przedstawicielstwo. Idąc tym tropem powinno się uznać, iż wybory proporcjonalne w Polsce powinny prowadzić do wyłonienia się splotu reprezentacji interesów różnych grup społecznych. Wybory mają być emanacją woli obywateli, którzy sprawują swoją władzę przez swoich przedstawicieli. Tymczasem przedstawicielstwo jest przez polską ordynację wyborczą negatywnie filtrowane na kilku poziomach. Wymienię tylko te najważniejsze:
1. Poważne ograniczenie możliwości kandydowania osobom spoza partii politycznych poprzez duże okręgi wyborcze i wymóg przekroczenia pięcioprocentowego progu wyborczego w skali kraju.
2. Uzależnienie pojedynczych kandydatów od zarządów partii różnych szczebli, które ostatecznie zgłaszają listy wyborcze.
3. Ordynacja proporcjonalna z listami partyjnymi powoduje, że do Sejmu mogą dostać się osoby, które otrzymały kilkaset głosów (np. Jan Łączny – 492 głosy w okręgu koszalińskim w ostatnich wyborach parlamentarnych). Brak natomiast w nim miejsca dla osób, na które głosowało kilkanaście tysięcy (dobrym przykładem może być Jacek Kurski, który w okręgu gdańskim w 1997 roku uzyskał ponad 17 tysięcy głosów).
4. Jak wskazałem wcześniej, istnieją spore obszary terytorialne, z których nigdy nie wybrano żadnego posła.
5. Alienacja klasy politycznej od wyborców. Dzieje się to głównie w wyniku zbyt dużych okręgów wyborczych. Jeżeli 640 tysięcy wyborców wybrało dziesięciu posłów, to nie wiadomo, kto jest czyim przedstawicielem. Konsekwencją tego są:
6. Poważne trudności z „rozliczeniem” przedstawicieli. Jest to efektem tego, że osoby kandydujące z danego okręgu nie są najczęściej wyróżniającymi się osobami własnego środowiska, lecz są „upychane” przez partie polityczne w różnych miejscach. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest niewystarczająca ilość popularnych polityków. Znaczący politycy stają się tzw. „lokomotywami” wyborczymi. W systemie głosowania na listy partyjne osoba z dużym poparciem może zapewnić swojej liście nawet kilka mandatów, dla mniej znanych posłów. Okazuje się więc, że wyborcom brakuje skutecznych instrumentów pozwalających zablokować wybór niechcianego kandydata. Jeżeli jest to ważna dla partii osoba, to zostaje umieszczona bardzo wysoko na liście, co w sytuacji „szumu informacyjnego” często gwarantuje wybór, zwłaszcza jeżeli jest to kandydat partii z wysokim poparciem społecznym.
Wydaje się, że tych wszystkich czynników negatywnie filtrujących ideę przedstawicielstwa pozbawiona jest ordynacja większościowa w wariancie jednoturowym w jednomandatowych okręgach wyborczych. Proponuję przyjrzeć się teraz wymienionym powyżej punktom przez pryzmat takiej właśnie ordynacji wyborczej.
1. Brak ograniczeń kandydowania przez osoby spoza partii. Wystarczy zebrać niewielką ilość podpisów oraz skromne środki materialne, by stanąć do rywalizacji o mandat poselski.
2. Relacje między partią i jej członkami zostają odwrócone. To w interesie partii jest – nazwę to brzydko – zwerbowanie przywódcy lokalnego do swoich szeregów. Powtórzmy: to partiom zależy na popularnym kandydacie, a nie odwrotnie.
3. W systemie większościowym osoby z nikłym poparciu społecznym nie mają żadnych szans dostania się do parlamentu. Z prostej przyczyny – posłem zostaje osoba, która uzyskała największą ilość głosów.
4. W systemie większościowym niemożliwą jest sytuacja, w której pewne obszary są pozbawione przedstawicielstwa. Kraj zostaje podzielony na 460 okręgów wyborczych o zbliżonej liczbie ludności, więc każdy okręg ma swojego przedstawiciela w Sejmie.
5. Alienacja posłów od wyborców jest mało prawdopodobna – w systemie jednomandatowym są oni najczęściej naturalnymi przywódcami swojego środowiska. Zignorowanie przez nich swoich wyborców oznaczałoby pogrzebanie szans na kolejny wybór.
Konstytucyjnemu wymogowi proporcjonalności poświęciłem najwięcej miejsca, gdyż w obrębie moich rozważań jest on kluczowy. Jednak wspomniany wcześniej artykuł 96 ust.2 Konstytucji RP określa poza proporcjonalnością jeszcze cztery dodatkowe zasady przeprowadzania wyborów. Są to: powszechność, równość, bezpośredniość i tajność. W przypadku ostatniego elementu nie ma w zasadzie wątpliwości. Tajność wyborów jest przestrzegana, gdy nie istnieje możliwość identyfikacji wrzuconego do urny głosu z nazwiskiem wyborcy. A jak wygląda to w przypadku pozostałych zasad?

Powszechność
Andrzej Antoszewski wskazuje iż „Powszechność w sensie pozytywnym oznacza, że czynne i bierne prawo wyborcze – tj. możność wybierania i możność bycia wybranym – przysługuje wszystkim dorosłym obywatelom obojga płci, którzy dysponują zdolnością do czynności prawnych, a ewentualne wyłączenia mają charakter indywidualny (np. w razie skazania prawomocnym wyrokiem sądowym). W sensie negatywnym powszechność jest równoznaczna z zakazem pozbawiania czynnego lub biernego prawa wyborczego z uwagi na przynależność do grupy społecznej wyróżnianej na podstawie takich kryteriów jak płeć, urodzenie, wykształcenia, zawód, rasa, narodowość, wyznanie, pochodzenie i położenie społeczne” (Antoszewski, Herbut 1997: 252-3). Tymczasem nietrudno zauważyć, że w ramach obowiązującej obecnie ordynacji proporcjonalnej – dotyczy to też także ordynacji z 1993 i 1997 roku – konstytucyjna zasada powszechności nie jest przestrzegana. Przede wszystkim ordynacja proporcjonalna z systemami list partyjnych pozbawia znaczną część obywateli (w zasadzie wszystkich nieprzynależących do partii politycznych) biernego prawa wyborczego. Dzieje się tak głównie dlatego, iż prawo zgłaszania kandydatów mają wyłącznie partie polityczne i organizacje społeczne, a dodatkowo lista partyjna nie może zawierać mniej nazwisk niż jest mandatów do zdobycia w danym okręgu. Oznacza to, że tak naprawdę do Sejmu można kandydować tylko w towarzystwie innych osób; dodatkowo przed wystartowaniem w wyborach trzeba założyć albo organizację społeczną, albo partię polityczną. W tym drugim przypadku niezbędne jest zebranie 1000 podpisów. Te przepisy ordynacji wyborczej, dodatkowo wzmocnione wymogiem przekroczenia progu wyborczego w skali kraju, skutecznie uniemożliwiają ogromnej większości obywateli skuteczny start w wyborach. Tak naprawdę zatem obecna ordynacja wyborcza zapewnia bierne prawo wyborcze tylko członkom partii i organizacji społecznych.
Przeniosę teraz analizę terminu powszechność na pole szeroko rozumianej socjologii. Gdyby wziąć pod uwagę ciągle opadającą frekwencję wyborczą, wówczas okazuje się, że prawo wyborcze jest powszechne tylko formalnie. To znaczy prawo wyborcze (przynajmniej czynne) przysługuje każdemu wyborcy, ale stopień komplikacji ordynacji wyborczej oraz setki kandydatów startujących z jednego okręgu wyborczego powodują, że zakres informacji, które musi przefiltrować potencjalny wyborca przekraczają zdolność kompetencyjną znacznej części obywateli. Jan K. Solarz mówi w kontekście absencji wyborczej o „racjonalnej irracjonalności”: „Zachowanie z pozoru irracjonalne, po głębszej analizie staje się bardzo racjonalne. Dlatego wysoki stopień absencji wyborczej musi niepokoić. Jest on wynikiem racjonalnego rozumowania, a nie stanowi kolejnego świadectwa braku elementarnej kultury ekonomicznej i politycznej w naszym społeczeństwie” (Solarz 2001: 28-29). Zdaniem Solarza dzieje się tak dlatego, że „uczestnictwo w wyborach wymaga takich nakładów na wyłowienie wśród szumu informacji prawdziwej, że człowiek racjonalny rezygnuje z próby jej podejmowania” (Solarz 2001: 28). Podobnie rzecz widzi Andrzej Zybertowicz twierdzący, że próg epistemologiczny, umożliwiający skuteczne uczestnictwo w polityce jest umieszczony zbyt wysoko. „Te grupy społeczne, które progu tego nie potrafią przekroczyć, nie znajdują sposobu do wejścia do gry o zasoby. We współczesnych państwach niezrozumiałe są sztuka, prawo, bankowość, nauka, technika. Niezrozumiały nie musi być jednak podstawowy mechanizm demokracji: system wyborczy. A zasada ordynacji większościowej: ‘jeden poseł z każdego powiatu’ jest jasna, prosta i trafnie oddaje istotę zakładanego tu mechanizmu wyborczego” (Zybertowicz 2002b: 6). Mówiąc inaczej, w XIX wieku istniało powszechne prawo podróżowania po świecie dla robotników. Jednak próg ekonomiczny umieszczony był tak wysoko, że praktycznie żaden robotnik ze swojego prawa nie mógł skorzystać.

Równość
Równość, zdaniem cytowanego już wcześniej Antoszewskiego, „oznacza, że wszyscy obywatele biorą udział w wyborach na tych samych zasadach, dysponując tą samą ilością głosów (równość formalna) oraz, że siła każdego głosu jest zbliżona (równość materialna)” (Antoszewski, Herbut 1997: 253). W przypadku równości formalnej, nie ma wątpliwości – każdy obywatel dysponuje jednym głosem. Można zaobserwować jednak zdecydowaną nierówność w sensie materialnym – wykazałem, że siła każdego głosu z pewnością nie jest równa. W skrajnych przypadkach oznaczało to, że siła głosu wyborcy AWS (28 tysięcy głosów na mandat) była ponad czterokrotnie wyższa niż głosu wyborcy ROP (120 tysięcy na mandat). W tym miejscu istnieje więc wyraźną sprzeczność ordynacji 1993-2001 z zasadą równości. Dalej w wykazywaniu sprzeczności idzie Bogusław Banaszak: „Z punktu widzenia gwarancji zasady równości prawa wyborczego nie jest możliwe zmonopolizowanie mianowania kandydatów przez prawem wskazane organizacje czy partie i w państwie demokratycznym powinna zawsze być stworzona wyborcom możliwość udziału w tym procesie. Stąd za niezgodne z tą zasadą, w omawianym aspekcie, a także z zasadą powszechności prawa wyborczego i zasadą wolnych wyborów jest ograniczenie prawa do mianowania kandydatów tylko do partii politycznych czy organizacji jakiegoś typu” (Banaszak 1999).
Ale nawet w stosunku do samych partii politycznych zasada równości jest łamana. Partie, które zarejestrują się w ponad połowie okręgów wyborczych są zwolnione z tego obowiązku w pozostałych. Rejestracja w poszczególnych okręgach polega na zebraniu wymaganej liczby podpisów i przedstawieniu ich Okręgowym Komisjom Wyborczym, które po sprawdzeniu prawdziwości podanych danych dokonują rejestracji.
Innym, acz uzasadnionym z punktu widzenia demokratycznego społeczeństwa wielokulturowego, złamaniem zasady równości w wyborach jest zwolnienie mniejszości narodowych z obowiązku przekroczenia progu wyborczego. Niemniej jednak istnieją spore – skupione terytorialnie – mniejszości, które w sytuacji wielomandatowych okręgów wyborczych nie mają szans na wybór swojego przedstawiciela. Dobrym rozwiązaniem, pozostającym zgodnym z konstytucyjnym wymogiem równości, byłoby przeprowadzenie wyborów w małych, jednomandatowych okręgach wyborczych, w których kandydaci mniejszości narodowych mieliby bardzo duże szanse wejść do parlamentu.

Bezpośredniość
Bezpośredniość oznacza, że „decyzja o ostatecznym składzie organu przedstawicielskiego należy do wyborcy, który oddaje swój głos na partię lub kandydata na deputowanego, nie korzystając z żadnych ciał pośredniczących (np. kolegiów elektorskich)” (Antoszewski, Herbut 1997: 253). Oczywiście w sensie formalnym żadnych ciał pośredniczących nie ma. Ale chociażby w wyborach z 1993 i 1997 roku funkcjonowała lista krajowa o puli 69 mandatów. W ich podziale uczestniczyły partie, które w skali kraju uzyskały co najmniej 7 proc głosów. Następnie mandaty rozdzielano systemem proporcjonalnym z metodą d’Hondta (w 1991 Sainte-Lague’a) i w zależności od tego, ile ugrupowanie otrzymało mandatów, tyle kolejnych osób na jego liście uzyskiwało mandaty. Potrzeba istnienia listy krajowej była uzasadniania najczęściej w taki sposób, iż wskazywano, że dzięki niej do Sejmu mogą dostać się mało popularni wśród wyborców eksperci. Pomijając fakt wskazywania na irracjonalność wyborców (przecież nie wybiorą eksperta), w rzeczywistości lista krajowa była instrumentem dostępu do Sejmu dla partyjnych notabli, którym powinęła się noga w wyborach. Można więc przypuszczać, że zasada bezpośredniości została w tym przypadku złamana.
Innym przejawem niezgodności zasady bezpośredniości z Konstytucją są progi wyborcze, powodujące, że głosy oddane na partie A, nawet jeżeli jest to liczba bardzo znacząca, przechodzą na inne ugrupowania, które w skali kraju uzyskały wymagane poparcie. Zwycięzca wyborów w okręgu uzyskujący nawet 80% głosów ma bardzo małe szanse wprowadzenia do Sejmu swoich przedstawicieli, jeżeli będzie słaby w innych okręgach. A przecież wydawałoby się, że z takiego okręgu ma niekwestionowany mandat przedstawicielski. Niemniej jednak w takiej sytuacji wszystkie mandaty zdobędą ugrupowania, które w analizowanej sytuacji łącznie otrzymały 20% (za to przekroczyły w skali kraju 5%).

Wymogi Konstytucji a ordynacja
Po przeanalizowaniu funkcjonowania ordynacji proporcjonalnych w Polsce wydaje się, że wszystkie, z wyjątkiem tajności, konstytucyjne zasady przeprowadzania wyborów, czyli: proporcjonalność, powszechność, równość i bezpośredniość są w mniejszym lub większym stopniu naruszone. Sprzeczności te widzą specjaliści prawa konstytucyjnego (zob. np. Banaszak 1999, Krukowski 1993). Nie widzą ich natomiast ani politycy, podejmujący decyzję o kształcie ordynacji wyborczej, ani – w przeważającej części – dziennikarze. Wokół ordynacji w środowisku dziennikarskim wytworzyła się specyficzna, nie mająca zapewne ukrytej inspiracji, spirala milczenia (Sasińska-Klas 2001). Temat ten nie jest specjalnie atrakcyjny dla czytelnika, że względu na stopień komplikacji może też nie być atrakcyjny dla dziennikarzy. Wspomniana spirala milczenia może działać w sposób następujący: nie wiemy, czym jest ordynacja wyborcza; nie wiemy więc także, że jest to problem ważny, o fundamentalnym znaczeniu ustrojowym; a skoro nie jest ważny, to po co o tym pisać.
Specyficzna jest jednak sytuacja, w której akty prawne niższej rangi stoją w sprzeczności z Konstytucją i praktycznie nikt w dyskursie publicznym na to nie wskazuje. Proporcjonalna ordynacja wyborcza stała się aksjomatem prawnym i politycznym. Wskazuje się, że stałość rozwiązań instytucjonalnych i ich przewidywalność jest kluczowym elementem budującym zaufanie obywateli i inwestorów do danego państwa. Nasuwa się jednak pytanie, czy – idąc tym tropem – trwałość rozwiązań stojących w sprzeczności z Konstytucją – buduje zaufanie w społeczeństwie. Wydaje się, że przewidywalność służy budowie społeczeństwa obywatelskiego tylko wówczas, gdy dane rozwiązanie instytucjonalne zgodne jest z normami społecznymi charakterystycznymi dla społeczeństw o wysokim poziomie kapitału społecznego. Jeden argument dla poparcia mojej tezy: skala i powszechność łapówkarstwa w niektórych krajach trzeciego świata, czyni je z pewnością „przewidywalnymi”. Ale nie o taką przewidywalność w kraju praworządnym zapewne chodzi.

Marcin Spławski
Instytut Socjologii UMK

Tekst został opublikowany w magazynie Znaki Nowych Czasów, listopad/luty 2003/2004